《鸟粪岛法》与美国海洋领土的扩张

　　美国独立之后，在“天定命运”意识下推动的领土扩张成为其主流政治文化的一个明显特征。如同美国总统威尔逊所言，“人民寻找新边疆、处女地的压力如同宿命，支配我们的行动，塑造我们的政策”。到19世纪中期，美国完成了在北美大陆的领土扩张，变成了“以半个大陆的宽广资源为实力基础”、横跨北美大陆的“洲级大国”。但之后美国并未停止扩张的步伐，而是将目光投向海外。长期以来，学术界把1898年美西战争视为美国海外领土扩张和美国帝国主义的肇始。实际上，在美西战争前，美国已经在太平洋和加勒比海地区占据了73座岛屿。但是，由于这些岛屿都比较小，之后其法律地位不断变化，并没有被学术界重视。这些岛屿的取得，与美国国会1856年通过的《鸟粪岛法》(Guano Islands Act)有直接关系。该法案不仅使美国获得了大量鸟粪资源储量丰富的岛屿，也是罕见的以国内立法获得海外领土的典型案例。探讨这一问题，有助于我们全面深刻地了解美国海洋领土扩张的历史及其帝国主义的根源，认识经济因素对于美国海外扩张的重要作用。目前，国内学界关于鸟粪岛的研究仅限于秘鲁的鸟粪岛开发及与之相关的华工移民史，而对美国鸟粪岛问题鲜有着墨。本文拟以《鸟粪岛法》为切入点，考察19世纪中期美国的政商关系，分析该法对美国海洋领土扩张和外交战略的影响及其所引发的国际纷争。

　　一  19世纪前期的“鸟粪热”　　

　　尽管工业革命早在18世纪60年代就开始了，但在此后近百年的时间里，农业仍然是世界各国的经济支柱。1840年，美国的城市人口占总人口的比例还不到11%。这一时期，农业增产的主要动力是高效的肥料。在20世纪初化学肥料大规模生产技术发明之前，含氮和磷丰富的鸟粪是最理想的天然肥料。所以，寻找和开采鸟粪成为19世纪西方国家竞相追逐的事业。

　　自北美殖民地建立时起，由于土地资源丰富，农民们基本采用刀耕火种的原始耕作方式，“他们尽快地耗竭旧的土地，直到它不再生产什么东西;既然缺乏粪肥的补充，人们只好用这样的方法去耕种新的土地”。到19世纪初，在经过一百多年的耕作后，北美殖民地农田土地的肥力和生产效率大幅度下降。比如，在被称作“国家粮仓”的纽约金尼塞谷地(Genesee Valley)，玉米产量从1775年的每英亩30蒲式耳下降到1845年的8蒲式耳。然而，美国国内外经济结构的变化增加了对粮食的需求。一方面，随着西部新边疆的开发，东部地区的农场主需要提高作物单位产量以应对西部农业的竞争。另一方面，随着工业革命的深入，世界市场对于美国南部生产的棉花的需求量急剧上升。1840年前后，棉花出口占美国出口贸易的58%。农场主们认为，利用奴隶的全部劳动力去生产棉花等经济作物，同时买进粮食能够获得更大的利润，所以南部也成为一个重要的粮食市场。新的经济形势迫切要求美国东部地区的农场尽快提高粮食作物产量。为了解决地力耗竭导致作物产量低下的问题，农民们想了很多办法，如施用厩肥、草木灰、动物骨骼、毛发、树皮等，但效果都不理想。

　　直到1824年，当时十分流行的农业杂志《美国农民》向大家介绍了一种来自南美洲的新型肥料——鸟粪。该杂志编辑斯金讷(John S.Skinner)通过对来自秘鲁样品的亲自试验，认为鸟粪“肥效惊人”。与此同时，鸟粪作为肥料也在欧洲、尤其是英国迅速流行起来。1838年，秘鲁商人把鸟粪送到英国让农民试用，结果显示它的肥力远超厩肥。为了抢占市场先机，英国商人以2,400英镑的价格从秘鲁政府取得了6年开采和出口鸟粪的专营权，开始向欧洲售卖鸟粪。1841年英国海关首次记录的鸟粪进口量为2,881吨，到1849年猛增到83,438吨。

　　鸟粪对于农业生产的巨大价值，很快就引起了美国官方的重视。1841年11月，美国驻秘鲁代办詹姆斯·皮科特(James Pickett)向国务卿韦伯斯特(Daniel Webster)报告称，“秘鲁发现了一种叫鸟粪的财富之源，或者说它的价值刚刚被发现。它自远古时期就被用来肥田”。鸟粪的惊人肥效使其在美国的施用量急剧增加，掀起了所谓的“鸟粪狂热”(guano mania)。据估计，1844—1851年美国共进口了6.6万吨鸟粪，价值260万美元。鸟粪价格从最初的每吨约49美元一度暴涨到最高的79美元。高昂的价格让农民们几乎难以承受，美国中小农场主花费近一半的年收入(约100美元)所购买的鸟粪也仅够20英亩田地的肥料。鸟粪价格持续走高的原因在于，一方面是美国国内的需求量急剧增加，另一方面是美国市场上的鸟粪肥料供应不足，这又归咎于秘鲁政府授权个别公司对鸟粪出口贸易进行垄断经营。美国外交官估计，在每年300万美元的秘鲁鸟粪对美出口贸易中，大约有三分之一是纯利润。时任美国驻秘鲁代办理查德·波拉德(Richard Pollard)说，如果鸟粪经济能够实现自由贸易，美国市场上的鸟粪价格会从平均每吨50美元降到10美元。面对高昂的鸟粪价格，虽然有些商人和农场主另辟蹊径，试图从非洲等地的岛屿上进口替代品，但其肥效远不如来自秘鲁钦查群岛的鸟粪。农民们亟须价格合理、稳定的鸟粪供应。

　　二 外交纷争和《鸟粪岛法》的通过　　

　　经济上的压力迅速转化成政治上的动力。许多美国农民开始要求美国政府就鸟粪自由贸易问题和秘鲁政府展开谈判。考虑到当时农业人口的巨大比例和农民对赢得选举的重要意义，再加上很多农场主议员在自己的农场上也施用鸟粪肥料，越来越多的国会议员开始关注鸟粪价格高昂的问题，鸟粪甚至成了事关美国国家安全的资源。1847年，美国国会取消了鸟粪商品20%的货物(消费)税(excise tax)。1850年，马里兰州参议员普拉特(Thomas G.Pratt)提出议案，要求政府采取措施促使秘鲁政府在鸟粪出口方面给美国和其他国家同等的待遇。同年12月，农场主出身的菲尔莫尔(Millard Fillmore)总统在第一次国情咨文中就提到，智利鸟粪对于美国农业生产来说如此重要，因此政府要采取各种手段确保它的进口价格合理。鸟粪贸易问题日渐成为美国和秘鲁关系中的核心议题之一，美国遂开展了对秘鲁的“鸟粪外交”。两国代表于1850年初步达成了包括鸟粪自由贸易条款在内的《克莱顿—提拉多条约》(Clayton-Tirado Treaty)，但遗憾的是秘鲁政府最后没有批准这个条约，“鸟粪外交”功亏一篑。

　　与此同时，美国农民对鸟粪的需求和鸟粪的价格仍在持续增长。1854年，美国鸟粪肥料的年消费量增至175,849吨，每吨均价升至53美元。到1856年《鸟粪岛法》通过前，美国市场上的鸟粪价格更加惊人，在纽约的售价是每吨55美元，在弗吉尼亚州是60美元，而在佐治亚州则达到了65美元。诚如马克思对资本的描述：“一有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;有100%的利润，它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。

　　”在鸟粪贸易高额利润的吸引下，美国商人们开始到世界各地，尤其是在南美洲太平洋沿海和加勒比海地区疯狂地追逐这种资源。这引起了相关国家的强烈反对，并造成一系列外交纠纷。其中最突出的有拉波斯岛(Lobos Island)事件和阿韦斯岛(Aves Island)事件。这些外交事件及其后的美国国内政治纷争成为美国制定《鸟粪岛法》的直接推动因素。

　　19世纪中期，有人在拉波斯岛发现了大量优质鸟粪。1851年，美国纽约商人阿尔弗雷德·本森(Alfred G.Benson)闻讯准备前往开采鸟粪运到美国销售。由于这些岛屿在秘鲁沿海，所以他希望美国政府为其开采活动提供保护。1852年6月，本森指示他雇用的船长詹姆斯·朱厄特(James Jewett)给国务卿韦伯斯特写信，询问美国公民是否可以在上述岛屿开采鸟粪。韦伯斯特认为，“没有证据表明秘鲁或英国拥有对该岛的主权”，不仅同意了他的请求，还提出要“为能够给美国农民和海运商带来好处的鸟粪开采企业提供海军保护。”韦伯斯特致信海军部长威廉·格雷汉姆(William A.Graham)，建议他派一艘军舰前往并驻守拉波斯岛，保护在岛上开采鸟粪的美国公民。格雷汉姆指令美国太平洋舰队司令麦考雷(C.S.McCauley)海军准将派军舰前往。6月7日本森又致信格雷汉姆询问，后者再次确认了美国军舰将提供保护。大喜过望的本森迅速联系了大量投资者，组织了92艘配备武器的船只，同时从纽约和夏威夷的火奴鲁鲁浩浩荡荡地开往拉波斯岛。

　　这一举动很快便引起了秘鲁政府的警觉。秘鲁驻美国临时代办奥斯玛(Juan Ignacio de Osma)为此分别会见了美国总统菲尔莫尔和国务卿韦伯斯特，表达了对此事的关切，并称秘鲁为捍卫领土主权将不惜付出任何代价。菲尔莫尔不置可否，而韦伯斯特则不承认秘鲁对拉波斯岛的主权。此举在秘鲁国内也引起了轩然大波，人民集会反对，政府准备扩充军队并派兵前往拉波斯岛。考虑到秘鲁的激烈反应，菲尔莫尔总统对韦伯斯特在如此重要的问题上自作主张，尤其是派出海军战舰前往拉波斯岛感到不满，要求其改变政策，承认秘鲁对该岛的主权，责令美国海军避免和秘鲁军队发生冲突，海军部指示太平洋舰队不再为在拉波斯岛上开采鸟粪的美国人提供保护。最终，本森不得不放弃在拉波斯岛开采鸟粪的活动。

　　本森的失败并没有打击美国商人们在世界各地寻找鸟粪的积极性，他们将目光投放到靠近美国的加勒比海中的岛屿上。1854年，波士顿商人谢尔顿(Philo S.Shelton)在阿韦斯岛发现了鸟粪。谢尔顿联系了几个投资商雇用大批工人秘密来到岛上开采鸟粪。他们在短短5个月中就开采了大约1万吨鸟粪，占阿韦斯岛全部鸟粪储藏量的五分之一。这些鸟粪被运往波士顿和巴尔的摩销售，导致美国市场上的秘鲁鸟粪价格下降。

　　美国人在阿韦斯岛开采鸟粪的消息迅速传开，关于阿韦斯岛的主权归属问题很快浮现出来。英国、丹麦都派军舰前往勘察。而荷兰(因邻近荷属安德列斯群岛)和委内瑞拉都宣称对阿韦斯岛拥有主权。委内瑞拉总统蒙那加斯(Jose Gregorio Monagas)派军舰前往阿韦斯岛，赶走了在岛上开采鸟粪的美国人。谢尔顿公司损失惨重，包括已开采的鸟粪、运费和开采设备等共计大约34.1万美元。

　　拉波斯岛和阿韦斯岛的外交冲突并没有升级为更严重的外交危机，而是很快平息下来，但美国国内的政治纷争却刚刚开始。美国政府的政策反复无常使得花了巨额投资前往拉波斯岛的美国商人损失惨重，本森等人愤怒地认为国家欺骗了他。1853年皮尔斯总统上台后，本森求助于国务院和新任国务卿马西(William L.Marcy)，希望可以获得补偿。美国政府通过与秘鲁交涉，秘鲁鸟粪特许专营商巴雷达斯兄弟公司补偿了他三分之一的损失(约3.5万美元)。但本森仍然深感冤屈，遂根据美国宪法第一修正案于1855年通过纽约州参议员西华德(William H.Seward)向国会提交了请愿书，详细叙述了自己在拉波斯岛开采鸟粪问题上受政府欺骗蒙受巨额损失一事的来龙去脉，还附上了自己与政府部门和官员的来往信件，要求国会赔偿他的损失。本森的请愿书被提交到参议院赔偿委员会(Committee of Claims)。委员会经过调取本森方与国务院的联络资料以及美国与秘鲁就该问题交涉的资料，认定美国政府没有履行自己的诺言为本森公司提供保护致使他蒙受损失，指令财政部长对本森公司遭受的实际损失进行调查和补偿。

　　在阿韦斯岛事件中蒙受重大损失的谢尔顿也上书国务卿马西，请求政府提供援助。马西指示美国驻加拉加斯公使调查委内瑞拉对阿韦斯岛的主权主张是否有法律基础。尽管公使认为委内瑞拉所主张的从西班牙继承对阿韦斯岛主权的法律基础不足，但美国政府仍然没有办法要求委内瑞拉政府补偿谢尔顿等人的损失。谢尔顿不甘心失败，通过雇律师申诉、向国务卿及总统当面陈情等方式申请补偿，但都没有得到满意的结果。1856年4月，谢尔顿通过康涅狄格州参议员福斯特(Lafayette S.Foster)向参议院外交委员会提交请愿书，要求政府支持他对阿韦斯岛的占有，并赔偿他因财产被委内瑞拉没收而造成的损失。但外交委员会经过调查认为，国务院已经尽力处理了这个事件，因此驳回了谢尔顿的诉求。

　　除本森和谢尔顿外，其他人关于鸟粪问题的请愿书也不断被提交到美国国会。马里兰州选民通过其参议员普拉特向国会表达了降低鸟粪价格的请求。1854年6月，特拉华州农业协会(Agricultural Societies of Delaware)代表两千个选民通过该州联邦众议员瑞德(George R.Riddle)也表达了类似的提议，他们甚至提出：“购买一个鸟粪岛比古巴和整个安德列斯群岛更有价值。”瑞德在向众议院提交的文件中称，至少有四分之三的美国人对鸟粪问题感兴趣。但秘鲁政府显然不可能出售这些摇钱树般的岛屿。到1856年，美国国会至少有9个与鸟粪有关的事项在讨论。为此，众议院还专门成立了“鸟粪贸易专门委员会”(Select Committee of Guano Trade)。该委员会的报告称：“秘鲁政府从每吨出口鸟粪中获得17到20美元的收益”，如此高的数字十分不公平。

　　本森和谢尔顿等人的请愿活动除了寻求补偿，还明确要求美国国会制定法律，“保护发现和占有鸟粪岛的美国公民的权利”。1856年5月26日，西华德代表本森的美国鸟粪公司(American Guano Company)向参议院外交委员会提交请愿书，请求国会“赋予他们对在太平洋上发现、购买和受让的岛屿的占有权”。

　　与其前任菲尔莫尔总统犹豫不决的态度不同，皮尔斯总统对美国商人在鸟粪岛上开采鸟粪资源积极支持。他曾下令海军对此类美国商人进行保护。1832年，美国捕鲸者贝克(Michael Baker)在太平洋中部的贝克岛和贾维斯岛上发现了大量鸟粪资源。1855年，本森的美国鸟粪公司购得贝克岛的权益。为了维护自己的权利，本森让人写信给美国总统皮尔斯，请求派军舰前去贝克岛调查并“以美国的名义占有这些岛屿”。皮尔斯指示海军部长多宾(James C.Dobbin)派军舰前往。多宾派太平洋舰队司令莫文(William Mervine)率舰队“保护我们公民的权利，维护我们国家的利益”。1856年3月，本森的儿子乔治·本森和两艘美国军舰一起到达贝克岛进行调查。在19世纪中期，美国的海军力量并不强大，因此这个任务显得极不寻常。这也是美国政府最早支持的探险和调查活动之一。

　　1856年4月16日，西华德根据谢尔顿请愿书的建议正式提出参议院第15号议案，建议制定《鸟粪岛法》。主要内容包括“保护美国公民发现和占有未被他国司法管辖的鸟粪岛的权利，凡是向美国国务院提交证明书的人，可以享有对其所发现的岛屿的排他性占有和利用的权利”。尽管议员们对于法案的部分条款存在争议，如发现者开采鸟粪出口的价格、美国政府对鸟粪开采完之后的鸟粪岛的义务等，但对于制定该法律的基本目标并无异议。

　　1856年8月16日，美国国会正式表决通过《鸟粪岛法》文本，皮尔斯总统迅速签字使之成为法律。法案共分为6个部分，内容主要包括：1.美国公民发现的储藏有鸟粪资源且不在其他国家司法管辖之下的岛屿，可被视为“从属于(appertaining to)”美国。2.这些岛屿的发现者拥有对鸟粪资源的专属权，但这些鸟粪只能供应美国公民使用。3.这些岛屿上的鸟粪输入美国，按照美国内部的海岸贸易法规管理。4.在岛上的鸟粪开采完后，美国无义务维持对这些岛屿的占有。5.美国总统授权陆海军保护这些岛屿的发现者及其委派人。6.在这些岛屿及其毗连水域的犯罪行为被视为在公海上对美国船只上的犯罪，并依照相关法律处理。总的来说，该法案的核心思想是：美国公民可以占据未被其他国家管辖的鸟粪岛，并拥有独占这些岛礁上的鸟粪资源的权利，美国政府对这种占据及权利提供军事和司法保护。

　　《鸟粪岛法》的通过给早就对鸟粪贸易的丰厚利润觊觎良久的美国商人吃了一颗定心丸。他们纷纷重金雇用地理学家和探险家到茫茫大洋上探索未知的鸟粪岛，最终在太平洋和加勒比海上发现了大批鸟粪岛。到1884年，被美国国务院承认为该国属地(appurtenance)的鸟粪岛达到66个。这些岛上的鸟粪被大量开采并向美国本土输出。这使得美国的南美鸟粪进口量迅速下降，从1855年的175,849吨骤降至1858年的75,197吨，1863年降到70,813吨，1863年缩至2,568吨。19世纪，美国占据的鸟粪岛向该国本土输出的鸟粪多达40万吨。

　　不过，这种情况并没有维持太久。其根本原因是科学的进步和混合肥料的发明。人们弄清了鸟粪肥料中的氮、磷、钾三种元素对农作物的重要作用。此外，由于美国鸟粪岛多处在热带多雨地区，雨水的不断冲刷溶解降低了岛上鸟粪的氮含量，其肥效远逊于智利钦查群岛出产的鸟粪。不过，这些鸟粪中的磷肥有效成分很高。弄清了肥效原理的商人们开始往低效鸟粪中添加氮，如不能食用的鲱鱼鱼肉和鱼油以及肉类加工的下脚料等，从而制造出肥效同样很好的混合肥料，这为肥料生产开辟了新的空间。此后人们又发现，美国国内磷矿石储量丰富，开采成本低廉，同样可以替代鸟粪做混合肥料的原材料。这些因素使得美国鸟粪岛的鸟粪输出量迅速下降，从1870年顶峰时期的17,068吨，迅速降至1898年的4,562吨。1898年后，再没有鸟粪岛向美国港口输入鸟粪的官方记录。1906年后，美国商务和劳工部也不再发布关于该类商品的海关报告。到一战之前，混合肥料在美国市场上占据了绝对优势，几乎再没有鸟粪从秘鲁或其他鸟粪岛输入美国。

　　三 《鸟粪岛法》对美国海洋领土扩张和外交战略的影响　　

　　《鸟粪岛法》通过后，大批美国肥料公司在政府提供军事和司法保护的背书之下，纷纷前往大洋深处的岛屿开采鸟粪，并运往美国本土。这给美国提供了丰富的肥料来源，从而为19世纪下半叶美国的农业增产稳产奠定了坚实的基础，继而为美国人口的大规模增长提供了物质保障。丰富的劳动力资源是美国实现工业化和崛起为一个大国的必要条件。除了经济上的利益，更重要的是《鸟粪岛法》对19世纪下半期美国海洋领土的扩张以及对外战略的塑造产生了较大的影响。

　　首先，在该法案的鼓励下，美国人和美国肥料公司蜂拥而至，占据了太平洋和加勒比海地区的诸多无人小岛。1856—1863年，美国国务院共收到了要求占领太平洋和加勒比海59个岛礁的文件。其中最积极的申请人是本森，他提交了美国内战前85%的鸟粪岛申请的文件。仅在1860年，他所属的美国鸟粪公司就提交了宣称要占据46个太平洋岛屿的文件。美国政府根据法律，对占据鸟粪岛的活动提供保护。1857年，多宾指令太平洋舰队司令莫文又派了一艘战舰圣玛丽号(St.Mary)前往贝克岛和贾维斯岛，军舰的指挥官戴维斯以美国的名义正式占领这两个岛屿，它们也是最早被美国国务院批准占有的鸟粪岛。1858年，国务卿刘易斯·卡斯(Lewis Cass)给海军部长伊萨克·托西(Isaac Toucey)写信，要他派舰队去纳瓦萨岛，保护商人库伯(E.K.Cooper)在岛上开采鸟粪，以免受到海地人的干扰。据统计，从1856年到1903年，美国商人根据《鸟粪岛法》共对全球94个岛礁提出权利主张，其中66个被美国国务院确认为美国属地。

　　通过这种“荒岛帝国主义”(insular imperialism)，美国的海外利益不断扩大。这些岛屿虽然遥远荒僻且无人居住，但对这些岛屿的兼并意义重大——这是19世纪40年代美国完成在北美大陆的扩张之后的首次海外扩张。西华德等人成功地把扩张的焦点从垦殖新土地转向拓殖海外商业利益，借此把美利坚帝国的边疆继续向外推进。

　　美国对中途岛的占领，尤其体现了《鸟粪岛法》所带来的扩张主义的后果。中途岛最初叫布鲁克斯岛，因1859年美国船长布鲁克斯(N.C.Brooks)带领一艘挂夏威夷王国旗帜的船只航行到此而得名。1867年，布鲁克斯宣称占据这个岛屿。同年美国海军军舰拉卡瓦纳号(Lackawanna)船长威廉·雷诺兹(William Reynolds)代表海军宣称占据这个岛屿。因这个岛位于前往亚洲的北太平洋航线的中间，海军部将其命名为中途岛，宣称这个岛“对军舰和商船来说都是世界上最好的港口”，“可以为来往亚洲的北太平洋舰队提供理想的加煤站，在与外国发生战争时这尤为重要”，“如果美国不占领的话其他国家很快会占领它”中途岛在后来美国面向亚洲的外交和军事领域的重要性无须多言。鸟粪岛的经济意义逐渐被它们的地缘战略重要性所取代。随着鸟粪开采的逐渐退潮，美国政府对它们的重视程度超过了私人公司，这些岛屿逐渐成为美国从孤立主义转向帝国主义的一部分。

　　但由于法案中明确规定，在鸟粪资源被开采完成以后，美国不一定要为继续占据这些岛屿提供保护。后来这些岛礁的法律地位大多发生了变化。有的直接被放弃占有，如奎他苏诺岛(Quita Sueño Bank);有的争议岛屿通过协议转让给了其他国家;有的成为新独立国家的一部分;还有的成为由美国联邦政府直接管辖的属地。这些属地在目前美国的领土分类中被称为美国本土外小岛(United States Minor Outlying Islands)，在性质上多为非合并非建制领土(但巴尔米拉环礁为合并非建制领土)。目前，作为美国领地保留下来的岛礁主要有：贝克岛(Baker Island)、豪兰岛(Howlland Island)、法国护卫舰沙洲(French Frigate Shoals)、贾维斯岛(Jarvis Island)、约翰斯顿环礁(Johnston Atoll)、金曼礁(Kingman Reef/ Danger Rock)、中途岛(环礁)(Midway Atoll)、纳瓦萨岛(Navassa Island)、巴尔米拉环礁(Palmyra Atoll)、海燕岛(滩)(Bajo Nuevo Bank)、小塞拉纳岛(滩)(Serranilla Bank)、斯温斯岛(Swains Island)等。今天这些岛礁对于美国在太平洋和加勒比海地区的航行、军事、专属经济区等利益依然具有重要意义，是美国在这些地区施加影响的有力保证。

　　其次，随着航海和通信技术的进步以及美国海洋战略的逐步形成，这些鸟粪岛尤其是太平洋鸟粪岛逐渐成为美国扩张海洋领土和拓展海外利益的前沿地带，更是深入参与亚洲事务的踏脚石。19世纪中期以后，美国逐渐确立了面向亚洲的海外扩张战略，太平洋上的鸟粪岛在地缘经济和政治上的重要意义凸显出来。这些散布在太平洋中间的小岛虽然面积都不大，但其地理位置十分重要，许多位于美国西海岸前往亚洲航线的途中。它们的存在使美国与亚洲的商业和人员往来日益密切。

　　19世纪初蒸汽轮船的发明大大便利了跨洋航行，而蒸汽船的动力来源是燃烧煤，因此在漫长的太平洋航行过程中加煤是必需的。这些小岛的一个重要功能就是用作美洲和亚洲之间的太平洋航线上远洋蒸汽轮船的加煤站。随着电报的发明，这些岛屿还成为20世纪初开始铺设的跨太平洋电报电缆的重要节点。1903年，太平洋商业电报公司(Commercial Pacific Cable Company)建成了旧金山—檀香山—中途岛—关岛—马尼拉跨太平洋海底电报电缆，西奥多·罗斯福总统发出了第一份环球电报。20世纪30年代，随着航空业的发展，某些岛屿，如中途岛，成为从美国到中国的“跳岛飞行航线”(island hopped airline)的中转站。

　　随着美国海军逐渐强大和卷入世界事务日益频繁，这些小岛的军事价值日益凸显。1898年美西战争开始后，美国舰队通过太平洋航线迅速赶到菲律宾，一举歼灭了马尼拉湾的西班牙舰队，从而奠定了胜局。从20世纪初开始，美国逐渐在其中的某些岛屿上派驻军队，一是为了维持美国对这些岛屿的所有权，二是保护这些岛上的一些基础设施，如加煤站和海底电缆站。如1904年到1908年，西奥多·罗斯福总统派遣了21名海军陆战队士兵驻扎在中途岛上。20世纪30年代，这些岛礁甚至被称为美国在西南太平洋的“前哨”。到1941年珍珠港事件爆发前，这些岛屿有很多为美国海军所控制。珍珠港事件爆发后，这些岛屿成为美国反击日本侵略的前哨。1942年的中途岛海战更是成为整个太平洋战场的转折点。战争后期美国对日本的打击也是采取了“跳岛战术”。二战结束后到20世纪70年代之前，美国仍然在这些岛屿上维持着大量驻军。这些岛屿还被用作海军基地、空军基地、核武器试验场、生物武器试验场、化学武器储存和销毁场所、卫星测控基地以及宇宙航空器返回舱回收地。近些年，它们还被用于美国导弹防御系统试验，发射拦截导弹，如约翰斯顿环礁，发挥着极其重要的军事作用。

　　最后，鸟粪岛对19世纪末20世纪初的美国对外战略调整具有重要意义，是美国最终打破了“孤立主义”的藩篱、迈向大洋之外世界的起点。虽然美国国会通过《鸟粪岛法》的初衷是为了保证对美国农业生产意义重大的鸟粪价格的平稳和供应的充足，但其领土扩张内涵毋庸置疑。该法律得以制定的主要推手西华德是美国历史上最著名的扩张主义分子，他渴望领土扩张就像“饥不择食的饕餮之徒”(undiscriminating voracity)。早在《鸟粪岛法》通过之前的1853年，他就在公开演讲中宣称，“联邦共和国的边界不断扩展，最终将会迎来热带的曙光，送走极地的暮色，还将包括两洋的遥远岛屿”。

　　在地缘政治上，随着在太平洋和加勒比海地区取得的鸟粪岛越来越多，美国的海上扩张步伐也不断加速。1867年在西华德的推动下，美国以720万美元的价格从俄国手里购买了阿拉斯加。同年，也是在西华德的怂恿下，美国海军占据了中途岛。美国占据太平洋岛礁的冲动甚至蔓延到了中国沿海。1867年“罗妹号事件”(Rover)发生后，西华德在为约翰逊总统拟的致国会总统咨文中甚至提出，为了保护美国的商业利益，国会应授权总统在台湾占据若干港口。1898年，美国海军占领了威克岛，用作电报电缆站;同年下半年，美国国会批准了对夏威夷的兼并;1898年，美西战争的胜利使美国获得了波多黎各、关岛和菲律宾;1899年美国和德国签订条约，瓜分了萨摩亚。这些太平洋岛屿构成了从美国西海岸到远东尤其是中国的横向岛链，以这个岛链为主要依托的太平洋航线成为美国走向世界的“生命线”，从某种意义上说，这个岛链是美国作为一个全球性大国崛起的不可或缺的一环。

　　在海洋领土迅速扩张和亚洲市场广阔前景的刺激之下，美国政治精英的海洋意识迅速发展，美国政府也开始主动调整对外政策以适应走向海洋的全球主义时代。《鸟粪岛法》可以说是西华德亚洲帝国思想的最早尝试。1890年美国海军学者马汉出版了《海权论》一书，强调海权对一国发展的重要影响。马汉认为，确保自己海上交通线的安全对于一国海权至关重要，而这依赖于构建大量的海外基地。同年，美国国会通过了《海军法案》，开始大规模发展海军。19世纪最后10年，美国海军的实力由世界第12位跃升为第3位。可以说，鸟粪岛的获得和太平洋航线的开辟是美国提出对华“门户开放”政策的地缘战略基础。19世纪70年代以后，美国国内生产飞速发展，但国内市场不足，多次发生因生产过剩而引起的经济危机。因此，扩大出口就成为美国经济发展的必然选择。亚洲市场是美国突破西半球藩篱的首要目标，这里“几乎可以无限制吸纳美国过剩商品”，庞大的中国市场更是重中之重。美国对中国的棉花出口额从1895年的170万美元猛增至1896年的400万美元，1897年又增至740万美元。中国市场的重要性急剧增加，于是1899年美国政府提出了对华“门户开放”政策。除了经济扩张，航行的便利促使越来越多的美国传教士来到中国。据此，当时的美国决策者还提出，美国应该注重扩大在中国的文化影响，如与传教事业相结合在中国建立美国人经营的学校，一旦接受美方教育的毕业生担任官员就可以在无形中扩大美国的影响，从而有利于美国获取大量的经济利益。

　　四 鸟粪岛引发的外交争端及其国际法问题　　

　　《鸟粪岛法》之所以出台，除了经济动力的驱使，还与美国商人到鸟粪岛上开采鸟粪所引起的一系列外交和主权纷争有关，如拉波斯岛事件、阿韦斯岛事件等。在拉波斯岛事件中，当时的美国政府及社会舆论都认真细致地从国际法的角度探讨了拉波斯岛的主权问题。在美国国会对《鸟粪岛法案》进行讨论时，许多国会议员对该法可能引发的与外国的主权纠纷甚至是战争风险多有疑虑，还关切美国与这些岛屿的法律关系，如美国是否会在这些岛礁上建立殖民地等问题。这种疑虑和争论最终反映到了法律文本中，该法涉及主权归属的内容采用了比较模糊的表达方式，如使用“从属于”来描述鸟粪岛与美国的关系，还规定在鸟粪开采完之后，美国“没有义务”继续提供保护等。但许多人对法案的理解显然更加注重美国对鸟粪岛的权益申索。例如，在阿韦斯岛事件中，虽然美国政府已经确认该岛是属于委内瑞拉的，但《鸟粪岛法》通过后，鸟粪商人又以法律为依据要求总统皮尔斯以武力夺回岛屿。

　　美国通过国内立法的方式来占据海外岛屿，不仅在美国立法史上是第一次，在世界历史上也是罕见的。然而，这种办法在实行之初就不可避免地引起了许多与其他国家的领土纠纷，如英国、法国、荷兰、夏威夷王国、智利、委内瑞拉、海地、哥伦比亚、多米尼加、日本等，有些纠纷延续至今，构成了当今美国与别国领土争端的主要部分。

　　有的鸟粪岛在美国提出主权要求时就引起了与别国的领土争端。前文提及的约翰斯顿环礁就是一个例子。约翰斯顿环礁由英国海军船长查尔斯·约翰斯顿(Charles Johnston)于1807年发现并命名。1858年3月，美国人威廉·帕克(William Parker)派“巴勒斯坦号”帆船前往该环礁，并在环礁上发现了鸟粪，遂依据《鸟粪岛法》宣称占据该环礁。与此同时，夏威夷王国也提出对该环礁拥有主权。6月，夏威夷人塞缪尔·阿伦(Samuel Allen)登上该岛，并撕毁了帕克在岛上竖立的美国国旗。7月，“巴勒斯坦号”再次前往环礁重新确认美国的主权。同一天，夏威夷宣布该处为夏威夷国王卡米哈米哈四世(Kamehameha IV)的领地，国王把该岛礁租给塞缪尔·阿伦。此后，美国仍不断派军舰前往该岛，美国和夏威夷王国有关该岛的主权争议一直存在。其间，英国还于1892年派军舰前往该岛，拟经夏威夷王国同意在此建立一个电报电缆站。但1893年夏威夷王国被推翻，1898年夏威夷并入美国，领土争端问题才自然解决。

　　如前所述，人工混合肥料被发明出来之后，鸟粪对于美国农业的重要性大打折扣，但因鸟粪岛引发的领土纠纷远未结束。19世纪末20世纪初，美国与日本关于太平洋中部的马库斯岛(Marcus)的争端就是一例。

　　马库斯岛位于北太平洋中部，是夏威夷群岛的一个组成部分。据称，1864年一艘运送传教士的帆船“晨星号”(Morning Star)首次报告了该岛的位置，并予以命名。1874年4月10日，美国海军测量船塔斯卡洛拉号(Tuscarora)准确测定了马库斯岛的位置。1879年，日本在吞并琉球群岛后，继续向东扩张，发现并进入该岛。1896年6月30日，一名夏威夷助理港务员兼船长安德鲁·罗斯希尔(Andrew Rosehill)登上该岛，并在岛上升起了美国国旗，存放了权利声明书，修建了简单的房子，并留下两名土著人夫妇驻守该岛1年。罗斯希尔称他在岛上发现了鸟粪，并据此向美国国务院交存申请书要求美国政府确认他对岛屿的所有权。中日甲午战争后，有几十名日本人来到该岛并开始殖民定居。1898年7月24日，趁美国忙于美西战争，日本政府宣布正式兼并这个岛屿。直到4年之后，美国政府才知道这个消息。美国海军迅速做出反应，认为该岛是美国公民先发现并占有的，而且它对于计划中的哈瓦那至关岛海底电缆的建设具有重要意义，因此美国政府必须采取措施反制日本的行动，至少不能认可这种占领行动。美国政府迅速批准了罗斯希尔的申请。1902年7月，罗斯希尔再赴马库斯岛，但遭到了日本军舰和士兵的阻截。美国也从夏威夷派出军舰帮助罗斯希尔登岛并准备赶走日本人。两国剑拔弩张，一度走到了战争的边缘。最终，美国人撤出，此后日本一直控制着岛屿。但美国并未放弃对该岛的主权主张。1904年，美国国务院还专门照会日本外务省，谴责日本人过度捕杀岛上的燕鸥。二战快结束时，美军于1945年5月12日占领该岛。1951年《旧金山和约》规定：“日本同意美国对北纬29度以南之……马库斯岛等地送交联合国之信托统治制度提议。在此提案获得通过之前，美国对上述地区、所属居民与所属海域得拥有实施行政、立法、司法之权利。”美国借此控制该岛。1968年美国又将该岛“归还”日本，但是美国仍然保留岛上飞机场跑道和导航站的控制权。

　　也有不少因《鸟粪岛法》而起的海洋领土争端，至今仍然没有解决，如海燕岛。该岛是加勒比海上的一个小岛礁，1869年美国人詹姆斯·加内特(James W.Jennett)依据《鸟粪岛法》宣布占据该岛。目前，除了美国外，还有哥伦比亚、尼加拉瓜、牙买加和洪都拉斯四个国家对该岛提出主权要求。虽然1972年美国与哥伦比亚签署条约，放弃对大多数加勒比海地区鸟粪岛的主权申索，但因海燕岛在条约中并没有被直接点名列入，所以其主权归属仍存在争议。目前该岛被美国列入未合并、无建制领土。哥伦比亚认为该岛是安德列斯群岛的一部分，它从1886年起就提出了对该岛的主权要求。目前，哥伦比亚在该岛上建有灯塔，海军定期巡航。尼加拉瓜声称对所有位于其大陆架上的岛屿拥有主权，包括海燕岛和所有附属于安德列斯群岛的岛屿。尼加拉瓜还不断就海燕岛主权问题向国际法院提起对哥伦比亚的诉讼。但2012年国际法院一致裁决认为，哥伦比亚拥有对海燕岛的主权。洪都拉斯在1999年之前也声称对海燕岛和附近的小塞拉那岛拥有主权，但1999年哥、洪两国达成海上边界条约，洪都拉斯默认了哥伦比亚的主权。但尼加拉瓜在国际法院的上诉中否认这一条约的合法性。牙买加在和哥伦比亚达成一系列双边协定后，获得了在该地区的捕鱼权，基本上承认了哥伦比亚的主权要求。1993年，两国达成协议建立“共同管制区域”(Joint Regime Area)，共同管理和开发海燕岛和小塞拉那岛之间的海域(不包括两个岛的近海水域)。

　　显然，这些领土争端根源于《鸟粪岛法》通过国内法来宣称对岛礁的主权这种行为与传统国际法准则间的内在矛盾。传统西方国际法理论认为，在国家获得领土的方式中，“先占”的原始方式是最基本的合法途径。《奥本海国际法》认为，占领是一个国家占取的行为，通过这种行为该国有意识地取得当时不在其他国家主权之下的土地的主权。事实上，美国政府和占据鸟粪岛的商人们常常引用国际法原则为《鸟粪岛法》的合法性辩护。1860—1868年，美国与多米尼加共和国就加勒比海的阿尔托维托岛(Alto Veto)岛的主权归属问题矛盾激化。在反驳多米尼加以邻近为由宣称对该岛拥有主权时，美方大量援引了当时国际法的有关论述。美方认为，获得对该岛领土主权的唯一方法是实际占领。因为一国对其海岸以外的绝对管辖权仅限于“从低潮海岸线向海洋的1里格”(当时大炮的射程)。对于3英里以外海岛的主权只能以实际占领为依据，人类对所有未被占领的领土具有平等的权利。美国还认为，虽然有的领土被一国宣布领有，但并未被实际占据和利用，而且这个领土也远远超过了该国人口所能开发的能力，这种情况下的主权也是有疑问和不完备的。排他性主权必须是基于长期公认的实际占有，仅仅具有占有的意图更不能构成主权基础。据此，美方认为阿尔托维托岛距离多米尼加海岸最近的距离也有15.5英里，在1860年美国人根据《鸟粪岛法》宣布占有并利用该岛之前，多米尼加并没有实际占有这个岛屿，该岛属于无主之地。

　　但传统的国际法认为，先占作为一种法律行为，必须具备几个方面的条件：其一，先占的主体必须是国家，即先占是一种国家行为，只能以国家名义进行。其二，先占的客体必须是无主之地。其三，先占必须是有效占领。值得我们注意的是，先占的范围应该以实际占领的土地为限，而不能无限制的扩张。例如，不能就一个群岛中的一个岛屿进行先占并有效控制，就认定控制了整个群岛。而单纯的发现只产生一种“不完全的所有权”，占有和行政管理是使占领有效的两个条件。

　　对比这些通行的传统国际法规范可以发现，美国以《鸟粪岛法》为理由占据上述岛屿，其合法性不足。其一，这些岛屿中的很大一部分在美国人前往开采鸟粪之前就已经被其他国家的人发现，有的还被命名。根据先占原则来说，并非完全是无主之地。其二，先占原则的主体应该是国家，而根据《鸟粪岛法》声明占据这些岛屿的都是个人或商业公司，虽然法案授权总统对这种占据行为提供军事保护，但并没有直接申明占据行为是代表美国行动的主权行为。而且，法案不保证在鸟粪被开采完之后继续提供这种保护。事实上，很多岛屿上的鸟粪开采完之后肥料公司就撤出了，在很长一段时间又重新回归无主之地的状态，也不符合有效占领的规定。只是后来随着美国海上利益的扩张才使美国政府意识到这些岛屿重要的战略地位，开始派军队驻守或建筑军事设施。

　　美国在鸟粪岛主权问题方面采取实用主义原则，往往根据历史条件而变化。根据《鸟粪岛法》，鸟粪岛仅仅是“从属于”美国。所谓“从属于”的含义十分模糊，这实际上也是法案在参议院讨论时意见妥协的结果。当时部分参议员对于美国是否应该保护发现领土的公民及其发现物，以及这种保护是否符合国际法展开了激烈的争论。有人担心假如必须提供保护的话，这将“使美国政府卷入大量的麻烦”。“从属于”一词的使用提供了巨大的解释灵活性。美西战争之后，美国获得了菲律宾、关岛、波多黎各，关于这些岛屿与美国的法律关系同样引起了激烈的争论甚至诉讼。部分案例上诉到美国最高法院，这就是所谓的“海岛诉讼案”。在判决这些案例时，最高法院最终提出了一个似是而非的观点，认为这些领土只是属于美国，但并不是美国的一部分。换句话说，这些领土受美国主权管辖，因而不是外国;但从美国国内政治意义上来说，这些岛屿又是外国，因为它们并没有通过立法的形式被合并入美国，仅仅是美国的“所有物”(possession)。直到20世纪30年代，美国国务院对于鸟粪岛与美国的法律关系做了大量的研究分析之后，依然认为没人明白其确切含义。

　　随着美国对外扩张步伐不断加快，对鸟粪岛主权归属的模糊立场面临着越来越多的问题。20世纪初，随着鸟粪开采事业逐渐结束，美国官方对大部分鸟粪岛不再感兴趣。1904年，美国国务院法律事务官员史密斯(S.Y.Smith)对助理国务卿艾迪(A.A.Adee)说，美国对鸟粪岛并不拥有领土主权，《鸟粪岛法》只是为了保护岛上发现和开采鸟粪的美国公民。但美西战争后，美国开始重新重视散布在大洋上的鸟粪岛，再度强调对它们拥有主权。美国和海地关于在纳瓦萨岛上竖立灯塔所引发的主权纷争就是一例。1907年，由于巴拿马运河即将开通，美国决定在加勒比海的纳瓦萨岛上竖立灯塔为船舶导航。1913年，美国国会拨款12,500美元建造灯塔。海地政府对此表示抗议，认为此举是对海地政府对该岛主权的侵犯。国务卿罗伯特·兰辛(Robert Lansing)拒绝了海地的主权申索，称“纳瓦萨岛现在和未来都属于美国”。1916年1月，美国总统威尔逊援引《鸟粪岛法》，称纳瓦萨岛处在美国排他性的司法管辖之下，属于美国领土，美国将在岛上竖立灯塔。1938年，美国与英国就双方对于坎顿岛(Canton Islands)和恩德波里岛(Enderbury Islands)争端达成协议，美国认为其对这两个岛屿主权的法理来源就是《鸟粪岛法》。然而，领土的获得是一种国际法行为，需要遵循通行的国际法准则。《奥本海国际法》提出：“对于与国际法相抵触的国内法……在国际上，这样的法律不能对其他国家适用;其他国家的权利和义务首先是由国际法所决定的，而不是由另一个国家的国内法所决定的，而且其他国家因而有权在该法律与国际法相抵触的限度内置该法律以及该法律所要产生的后果于不顾。”

　　余论　　

　　《鸟粪岛法》虽然是一百多年前通过的，但它至今仍然有效，是美国的公共法(Public Act)之一。它为我们深刻理解19世纪中期以后美国的政治经济结构以及对外政策的演变提供了一个重要的观察维度。

　　首先，经济基础决定上层建筑，《鸟粪岛法》的通过是19世纪中期美国经济社会发展的必然要求。彼时作为农业国的美国，通过肥料提高农业生产效率是题中应有之义，鸟粪这种高效肥料的出现恰逢其时。秘鲁鸟粪的垄断贸易造成鸟粪价格高昂，经济领域的压力逐渐传导到政治领域，从鸟粪外交到《鸟粪岛法》的通过就是这种压力的直接体现。法案的通过意味着美国政府对于商人占据这些岛礁以及在岛上开展经济活动负有法定的保护义务。从另一个方面说，立法这种强势的行动会带来高昂的“观众成本”(audience cost)，而使得美国政府不得不采取积极的行动保护鸟粪开采活动。

　　鸟粪外交和《鸟粪岛法》还说明，早期美国的经济发展并非自由放任的经济神话，而是政治为经济服务，带有某些国家资本主义的特征。正如1854年美国海军部长多宾所言，美国在太平洋上维持海军的目的就是维护它在太平洋上的商业利益。在《鸟粪岛法》通过之前，美国政府就多次应商人的要求出动海军舰艇为他们开采鸟粪的活动提供保护。这反映出当时美国官商关系的密切程度。这种关系造就了一个如同历史学家艾米莉·罗森堡所说的“推销员政府”，推动和保护着美国的商业利益。

　　其次，《鸟粪岛法》的通过和对鸟粪岛的占据，极大地推动了美国全球性对外战略的形成。从麦金莱政府开始，美国走向了它长久以来所排斥的海外殖民主义。从独立后直到19世纪中期，美国一直遵循华盛顿总统在《告别辞》中所确立的政治原则，维持着孤立主义的外交传统。但海外经济利益的诱惑使美国社会和政府迅速打破了这一思想的藩篱，大踏步走向海外扩张的道路。大洋深处的鸟粪岛所串联起来的亚洲之路，不仅被商人们视为财富之路，更使得美国政治精英们意识到“亚洲而不是西半球，才是未来的‘战利品’，才是这个世界之伟大未来的主要经济舞台”。1869年横贯北美大陆的太平洋铁路建成后，这条海洋通道的重要性更加凸显出来：“康涅狄格、罗德岛、马萨诸塞的钻孔机和金属薄板以及其他美国的产品可能在30天(而非几个月)内运抵中国;作为交换，中国的茶叶和丰富的丝绸则被运回新奥尔良和查尔斯顿……再有30天就可以运到费城、纽约和波士顿。” 1914年通航的巴拿马运河更使美国东部地区通往亚洲航线的距离大大缩减了1.5万公里，美国与亚洲市场的联系更加紧密。可以说，这些荒僻的岛礁和美国后来所获得的阿拉斯加、夏威夷以及菲律宾一样，都是西华德式美利坚帝国之路的坚实垫脚石。从这个意义上说，占据鸟粪岛甚至可以被看成美国海外殖民主义的先声。

　　最后，一开始美国对鸟粪岛的主权采取了一种比较模糊但有弹性的立场，这一方面是为了避免美国政府承担过多的保护责任，减少和其他国家的领土主权纷争，另一方面也为主权申索留下了足够的空间。为了强化对鸟粪岛的主权主张，美国政府策划了在太平洋鸟粪岛上的秘密殖民计划。在《鸟粪岛法》通过几十年后，许多鸟粪岛上的鸟粪被开采殆尽，肥料公司纷纷将其抛弃。20世纪30年代，随着太平洋中部航线的开通，这些岛礁的军事和商业价值再次凸显出来，美国希望强化对这些岛屿控制。遂在1935年由商业部提出了对豪兰岛、贝克岛和贾维斯岛的秘密殖民计划。为了避免与禁止军事人员从事殖民活动的国家法相冲突，美国找来一批退役军人和夏威夷土著人参与这项计划。1935年3月，第一批殖民者共18人(6名土著、卡米哈米哈学校的男毕业生和12名退役人员)前往这些岛屿。后来退伍军人退出，更多的夏威夷土著到达，最终每个岛屿分别由4人占据。这些殖民者记录气象、栽种植物、收集标本，坚持了1年。1936年，富兰克林·罗斯福总统颁布行政命令，宣布将这三个岛屿置于美国的司法管辖之下。后来这个殖民项目由美国内政部管辖，范围扩大到坎顿岛和恩德波里岛。美国的殖民活动一直持续了7年之久，直到太平洋战争爆发日本入侵这些岛屿才停止。这个艰苦的殖民项目维持了美国对这些鸟粪岛的有效占领，强化了美国对这些岛屿的主权。美国还用填海造陆的方法大大增加某些岛屿的面积，如约翰斯顿岛。美国政府对鸟粪岛的开发利用在20世纪30年代之后进一步加强。一方面，是用于军事用途，建立海空军基地、武器试验场、储存地和销毁处、航天测控基地;另一方面，也建设了灯塔、加煤站、航空中转站、电报电缆站等民用或军民两用设施;更在军事用途逐渐削弱后把这些岛屿划为国家野生生物保护地。上述这些活动都强化了美国对这些鸟粪岛的主权和长期有效控制。

　　作者郑安光，系南京大学历史学院副教授